新行政處罰法将對生(shēng)态環境監管執法産生(shēng)哪些重大(dà)影響？

　　修訂後的《行政處罰法》（以下(xià)簡稱新法）将于2021年7月15日起施行。作爲行政處罰的基礎性法律，新法的頒布實施，将對生(shēng)态環境監管執法帶來重大(dà)影響，各級生(shēng)态環境部門應當高度關注。

    關注一(yī)：

　　審慎從嚴把握行政處罰的核心要件

　　現行《行政處罰法》沒有規定行政處罰的定義。新法第2條新增規定：“行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行爲。”據此，判斷某一(yī)行政行爲是否屬于行政處罰，關鍵要看該行爲是否以減損權益或增加義務的方式對當事人進行懲戒。

　　現行的生(shēng)态環境法律法規中(zhōng)規定了部分(fēn)法律性質不是很清楚的行政行爲，比如，限制生(shēng)産、停産整治、責令停止排污、責令限期采取治理措施、責令消除污染等，司法機關對這些行爲的性質也有不同的看法。新法的規定，有助于平息很多法律性質之争。部分(fēn)行爲，比如限制生(shēng)産、責令停業關閉等，在新法中(zhōng)已經明确爲行政處罰。

　　當然，新法規定的“減損權益”“增加義務”，理論上應如何解釋？還可以進一(yī)步研究。但對生(shēng)态環境部門而言，最重要的是在監管執法時，遵循審慎的原則，從嚴把握各項帶有懲戒性質的行政行爲的實體(tǐ)和程序要求，以規避可能的法律風險。法律性質部分(fēn)不明，不再是不履行相應執法程序要求的理由和借口。

　　關注二：

　　嚴格依法實施新的行政處罰種類

　　新法第9條對行政處罰種類作了重大(dà)調整，主要涉及以下(xià)幾個方面：

　　一(yī)是明确“通報批評”爲行政處罰。

　　生(shēng)态環境部門不能再随意通過“紅頭文件”的形式設置對當事人的通報批評。按照新法，隻有法律、法規和規章，可以設定通報批評等行政處罰，其他規範性文件不得設定。實施通報批評，也必須履行相應的行政處罰程序。

　　二是增加“降低資(zī)質等級”爲行政處罰。

　　降低資(zī)質等級多用于信用管理。國辦于2020年12月發布的《關于進一(yī)步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》提出，失信行爲記錄、嚴重失信主體(tǐ)名單認定和失信懲戒等事關個人、企業等各類主體(tǐ)切身利益，必須嚴格在法治軌道内運行。對失信主體(tǐ)采取減損權益或增加義務的懲戒措施，必須基于具體(tǐ)的失信行爲事實，直接援引法律、法規或者黨中(zhōng)央、國務院政策文件爲依據，并實行清單制管理。

　　根據新法和上述指導意見，生(shēng)态環境部門不能在沒有上位法依據的情況下(xià)濫用信用管理手段。對當事人實施“降低資(zī)質等級”，必須要有明确的法律、法規依據，并依照行政處罰的程序進行。

　　三是增加“限制開(kāi)展生(shēng)産經營活動”“責令關閉”“限制從業”爲行政處罰。

　　《環境保護法》《大(dà)氣污染防治法》等生(shēng)态環境法律中(zhōng)，有多個條款規定了“限制生(shēng)産”“停産整治”“責令停業關閉”等措施。在以往的執法實踐中(zhōng)，上述行政行爲的法律性質一(yī)直存在争議。生(shēng)态環境部門傾向于将這些行爲視爲行政命令，不适用行政處罰程序。

　　司法機關的判決有的與生(shēng)态環境部門的看法一(yī)緻，有的則認爲上述行爲也屬于行政處罰，按行政命令的程序實施，構成違法。新法出台，上述行政行爲的法律性質之争可以劃上句号了。

　　關注三：

　　相對集中(zhōng)開(kāi)展生(shēng)态環境綜合行政執法

　　新法第18條規定，國家在城市管理、市場監管、生(shēng)态環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等領域推行建立綜合行政執法制度，相對集中(zhōng)行政處罰權。據此，生(shēng)态環境領域綜合行政執法有了明确的法律依據。

　　生(shēng)态環境保護綜合行政執法改革是黨中(zhōng)央、國務院确定的重大(dà)改革事項。中(zhōng)辦、國辦于2018年印發《關于深化生(shēng)态環境保護綜合行政執法改革的指導意見》，明确生(shēng)态環境保護執法包括污染防治執法和生(shēng)态保護執法。整合後，生(shēng)态環境保護綜合執法隊伍以本級生(shēng)态環境部門的名義，依法統一(yī)行使污染防治、生(shēng)态保護、核與輻射安全的行政處罰權以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制權等執法職能。

　　2020年2月，國辦印發《關于生(shēng)态環境保護綜合行政執法有關事項的通知(zhī)》，發布《生(shēng)态環境保護綜合行政執法事項指導目錄（2020年版）》。新法生(shēng)效後，生(shēng)态環境保護綜合行政執法隊伍可以依法相對集中(zhōng)行使行政處罰權。

　　關注四：

　　規範準确委托實施行政處罰

　　新法第20條和第21條規定了行政處罰的委托實施。生(shēng)态環境執法實踐中(zhōng)，委托實施行政處罰的情況比較常見，也引發了很多争議。相當一(yī)部分(fēn)生(shēng)态環境部門對“委托”一(yī)詞，沒有準确理解，往往想當然地認爲委托就是交給受委托單位去(qù)幹，跟我(wǒ)無關了。因此，實踐中(zhōng)對委托處罰，要注意把握好以下(xià)幾點：

　　1、委托機關隻能在法定權限内委托實施行政處罰。超越法定權限的委托行爲無效。換言之，不能把依法不屬于自己的職責，委托給其他組織實施。

　　2、受委托組織必須屬于符合新法第21條規定條件的組織。新法對受委托組織的條件作了修改，不再限定在事業組織。同時增加受委托組織需有取得行政執法資(zī)格工(gōng)作人員(yuán)的規定。盡管第21條沒有明确具體(tǐ)人數，但從第42條“執法人員(yuán)不得少于兩人”的規定看，受委托組織取得行政執法資(zī)格工(gōng)作人員(yuán)原則上也應不少于兩人。

　　3、委托實施行政處罰的，應當出具書(shū)面委托書(shū)，載明委托的具體(tǐ)事項、權限、期限等内容。委托行政機關和受委托組織應當将委托書(shū)向社會公布。

　　4、受委托組織隻能以委托機關的名義實施行政處罰，不能以自己的名義實施，也不得再委托其他組織或者個人實施。

　　5、委托機關對受委托組織實施行政處罰的行爲的後果承擔法律責任。

　　關注五：

　　進一(yī)步加強行政處罰與刑事司法銜接配合

　　新法第27條規定，違法行爲涉嫌犯罪的，行政機關應當及時将案件移送司法機關，依法追究刑事責任。上述規定的核心，在于确立了行政執法與刑事司法銜接中(zhōng)“刑事優先”原則。生(shēng)态環境部門在執法過程中(zhōng)，如果發現違法行爲涉嫌犯罪，就應當及時移送司法機關，依法追究刑事責任，不得以行政處罰代替移送。新法也規定，行政機關與司法機關之間應當加強協調配合，建立健全案件移送制度，加強證據材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報機制。

　　需要注意的有幾點：

　　1、新法将現行《行政處罰法》中(zhōng)的“構成犯罪”修改爲“涉嫌犯罪”，實際上降低了行政機關移送司法機關的門檻。生(shēng)态環境部門隻需要認爲某一(yī)違法行爲涉嫌犯罪，即可依法移送。該行爲是否構成犯罪，應由司法機關作出判斷。

　　2、行政機關“以罰代刑”是不合法的，同樣，司法機關也不得“以刑代罰”。新法規定，司法機關經審查，發現依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，應當及時将案件移送有關行政機關。依照新法，人身自由罰，即刑事領域的拘役、有期徒刑和行政領域的行政拘留，以及财産罰，即刑事領域的罰金和行政領域的罰款，可以折抵，但其他行政處罰，比如吊銷許可證等，刑事處罰和行政處罰不存在折抵關系，應當依法分(fēn)别實施。

　　3、“刑事優先”不等于行政機關可以不履行行政處罰職責。國務院2020年8月修訂的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》明确，行政執法機關對公安機關決定不予立案的案件，應當依法作出處理；其中(zhōng)，依照有關法律、法規、規章的規定應當給予行政處罰的，應當依法實施行政處罰。行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件前已經作出的警告，責令停産停業，暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照的行政處罰決定，不停止執行。

　　關注六：

　　嚴格遵循行政處罰基本規則

　　第一(yī)，“一(yī)事不再罰”與法條競合時的處罰規則

　　新法第29條維持了現行《行政處罰法》關于“一(yī)事不再罰”的規定，對當事人的同一(yī)個違法行爲，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同時新增規定法條競合時的适用規則，即同一(yī)個違法行爲違反多個法律規範應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰。需要注意的是，上述規則僅适用于罰款的行政處罰，不涉及其他處罰種類。

　　法條競合的情形，在生(shēng)态環境法律法規中(zhōng)較爲常見。以《大(dà)氣污染防治法》第99條爲例，排污單位以不正常運行污染防治設施的方式超标排放(fàng)大(dà)氣污染物(wù)，同時違反了該條第二項和第三項的規定。

　　執法實踐中(zhōng)，多數生(shēng)态環境部門将其視爲一(yī)個違法行爲，在10萬元以上100萬元以下(xià)的幅度内，從重作出處罰決定。但也有的地方認爲，該種情形構成了兩個違法行爲，需要分(fēn)别作出處罰。按照新法的規定，上述情形屬于法條競合，“從一(yī)重”處罰即可。

　　第二，初次輕微違法可以不予處罰

　　新法第33條關于“初次違法且危害後果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”的規定，是此次修改的亮點之一(yī)，被視爲“柔性執法”的典型措施。執法實踐中(zhōng)，需要把握好以下(xià)幾點：

　　一(yī)是初次違法的界定。初次違法，原則上是指第一(yī)次實施違法行爲。這一(yī)初次違法，是否要限定在一(yī)定的時間範圍内，還需進一(yī)步研究明确。

　　二是危害後果輕微并及時改正。後果輕微和及時改正，兩個要件要同時滿足。具體(tǐ)标準可以通過行政處罰裁量基準予以細化。實踐中(zhōng)可以參照生(shēng)态環境部于2019年5月發布的《關于進一(yī)步規範适用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》（環執法[2019]42号）執行。

　　三是初次輕微違法的，可以不予處罰，并非一(yī)定不能處罰。生(shēng)态環境部門可以基于案件的具體(tǐ)情況自由裁量。

　　第三，違法行爲追溯期限

　　新法第36條将涉及公民生(shēng)命健康安全、金融安全且有危害後果的處罰追溯期限由二年延長至五年。生(shēng)态環境領域的處罰，是否屬于“涉及公民生(shēng)命健康安全”的處罰，尚不明确。全國人大(dà)常委會法工(gōng)委起草的過程稿中(zhōng)，曾将生(shēng)态環境和食品安全列舉規定爲涉及公民生(shēng)命健康安全的兩個領域。最後公布的法律中(zhōng)，沒有具體(tǐ)列明。

　　實踐中(zhōng)，生(shēng)态環境違法行爲直接涉及公民生(shēng)命健康安全的情況比較少，但在突發環境事件等特定的情形中(zhōng)，也可能直接導緻人身傷亡的後果。因此，不排除特定的生(shēng)态環境違法行爲處罰追溯期限爲五年的情形。

　　第四，“從舊(jiù)兼從輕”原則

　　新法第37條規定：“實施行政處罰，适用違法行爲發生(shēng)時的法律、法規、規章的規定。但是，作出行政處罰決定時，法律、法規、規章已被修改或者廢止，且新的規定處罰較輕或者不認爲是違法的，适用新的規定。”這是關于行政處罰“從舊(jiù)兼從輕”原則在法律中(zhōng)的首次規定。

　　法不溯及既往，即法律不适用于其生(shēng)效之前的行爲，這本是法治國家的一(yī)般原則。“從舊(jiù)兼從輕”原則，則來源于《刑法》，是爲了解決《刑法》溯及力問題，對《刑法》适用作出的特别規定。但行政處罰是否适用這一(yī)原則，一(yī)直沒有明确。

　　最高人民法院于2004年5月印發的《關于審理行政案件适用法律規範問題的座談會紀要》（法〔2004〕96号）提出：“行政相對人的行爲發生(shēng)在新法施行以前，具體(tǐ)行政行爲作出在新法施行以後，人民法院審查具體(tǐ)行政行爲的合法性時，實體(tǐ)問題适用舊(jiù)法規定，程序問題适用新法規定，但下(xià)列情形除外(wài)：(一(yī))法律、法規或規章另有規定的；(二)适用新法對保護行政相對人的合法權益更爲有利的；(三)按照具體(tǐ)行政行爲的性質應當适用新法的實體(tǐ)規定的。”

　　根據上述紀要，2018年-2019年間，生(shēng)态環境部印發了《關于建設項目“未批先建”違法行爲法律适用問題的意見》（環政法函〔2018〕31号）、《關于“未驗先投”違法行爲行政處罰新舊(jiù)法律規範銜接适用問題的意見》（環法規函〔2019〕121号）等文件，采納“從舊(jiù)兼從輕”原則，對生(shēng)态環境“未批先建”“未驗先投”違法行爲如何适用法律問題進行了解釋，以指導地方生(shēng)态環境部門依法行政。

　　需要說明的有幾點：一(yī)是“從舊(jiù)兼從輕”，核心是解決新舊(jiù)法律選擇适用的問題，實踐中(zhōng)可能會有比較複雜(zá)的情形，尤其是對有連續性或持續性的違法行爲，不能簡單下(xià)結論，需要審慎判斷。二是“從舊(jiù)兼從輕”，基本含義是原則上按舊(jiù)法執行，隻有新法規定處罰較輕的情況下(xià)，才能适用新法的規定。三是是否适用“從舊(jiù)兼從輕”原則，判斷的時間節點在于行政處罰決定作出的時間，而不是違法行爲發生(shēng)的時間，也不是立案時間。四是如何判斷處罰較輕，需要根據處罰的種類、要件、罰款的額度等進行綜合分(fēn)析判斷，審慎嚴格掌握。五是新法規定的“從舊(jiù)兼從輕”原則，原則上隻适用于行政處罰，不涉及行政命令等其他行政行爲。

　　第五，違法行爲的主觀過錯要件

　　新法第33條規定：“當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。”這是法律上首次明确規定了行政處罰的主觀過錯要件。

　　這一(yī)規定将對生(shēng)态環境部門的執法帶來重大(dà)影響。從現行的生(shēng)态環境法律法規看，除了部分(fēn)特定的違法行爲，比如拒絕、阻撓現場檢查，“擅自”傾倒堆放(fàng)固體(tǐ)廢物(wù)，私設暗管排放(fàng)污染物(wù)等，可以從理論上推導出違法行爲人具有主觀過錯外(wài)，絕大(dà)多數違法行爲，沒有明确規定要以行爲人的主觀過錯爲構成要件。

　　因此，新法實質性地加重了生(shēng)态環境部門的取證要求。生(shēng)态環境部門在實施行政處罰時，務必要重視證據的收集，準确理解把握生(shēng)态環境法律法規的相關規定。新法也明确“法律、行政法規另有規定的，從其規定。”這就需要在相關生(shēng)态環境法律法規制修訂過程中(zhōng)，對違法行爲的構成要件作出更明确的界定了。

　　關注七：

　　依法規範以自動監測數據爲證據的行政處罰

　　新法第46條規定了行政處罰的證據包括書(shū)證、物(wù)證、視聽(tīng)資(zī)料、電(diàn)子數據、證人證言、當事人的陳述、鑒定意見、勘驗筆錄和現場筆錄等。第41條規定了行政機關利用電(diàn)子技術監控設備收集、固定違法事實，以及實施處罰的基本要求。

　　生(shēng)态環境執法領域，利用自動監測設備及其數據來判斷企業排污行爲是否合法越來越普遍，也是未來的發展方向，但自動監測數據的法律效力一(yī)直存在較大(dà)争議。自動監測數據，本質上屬于電(diàn)子數據。盡管現行的《行政處罰法》沒有對行政處罰的證據類型作出規定，但其證據效力并無疑問。《環境行政處罰辦法》也規定，生(shēng)态環境部門可以利用在線監控或者其他技術監控手段收集違法行爲證據。經生(shēng)态環境部門認定的有效性數據，可以作爲認定違法事實的證據。

　　實踐中(zhōng)出現的問題，更多地是指在隻有自動監測數據，或者說僅靠自動監測數據這一(yī)孤證，能否對當事人進行處罰？對此，答案當然是否定的。考慮到自動監測數據的特殊性，僅靠自動監測數據是不能直接實施處罰的，必須經過有效核對，經查證屬實，才能作爲行政處罰的證據使用。

　　新法也規定，證據必須經查證屬實，方可作爲認定案件事實的根據。按照《大(dà)氣污染防治法》，生(shēng)态環境主管部門發現重點排污單位的大(dà)氣污染物(wù)排放(fàng)自動監測設備傳輸數據異常，應當及時進行調查。生(shēng)态環境部2019年11月發布的《生(shēng)活垃圾焚燒發電(diàn)廠自動監測數據應用管理規定》第9條作了更明确的規定，生(shēng)态環境主管部門執法人員(yuán)要經過現場調查取證，形成完整的證據鏈，才能依法實施行政處罰。

　　那麽，新法生(shēng)效後，是否就此解決了自動監測數據的法律效力問題呢？恐怕不盡然。新法規定的電(diàn)子技術監控設備記錄，與生(shēng)态環境自動監測設備及其監測數據，并不完全對應。

　　1、新法規定的電(diàn)子技術監控設備僅指行政機關依照法律、行政法規規定設置的，最典型的例子就是公安機關交通管理部門設置的機動車(chē)違法抓拍等監測儀器。按照《大(dà)氣污染防治法》《水污染防治法》等法律，生(shēng)态環境自動監測設備原則上是由企業（隻有重點排污單位有安裝運行自動監測設備的法定義務）自行安裝運行的。（需要說明的是，環境質量監測設備主要是由生(shēng)态環境部門安裝運行的，但環境質量監測數據不是判斷企業排污行爲是否合法的依據，也不能直接用于行政處罰。）對企業安裝運行的自動監測設備，即使該自動監測設備依法應當與生(shēng)态環境部門的監控設備聯網，也不等于就是行政機關安裝的電(diàn)子技術監控設備。

　　2、新法規定電(diàn)子技術監控設備需要經過法制和技術審核，這在生(shēng)态環境監測領域暫無對應的要求。對技術審核，或許可以理解爲要求重點排污單位按照相關标準安裝和運行自動監測設備，但對法制審核，法律上和實踐中(zhōng)均沒有相應的具體(tǐ)要求。該技術和法制審核，是否僅限于處罰個案的審核？誰有權進行審核，生(shēng)态環境部門自行審核，還是可以委托第三方審核？審核應達到什麽樣的标準才符合證據的要求？與生(shēng)态環境部門的監控設備聯網是否可視爲已經過審核？等等問題，都還有待進一(yī)步明确。

　　關注八：

　　全面準确依法設定實施行政處罰

　　第一(yī)，部門規章的行政處罰設定權限

　　部門規章是生(shēng)态環境部門實施行政處罰的依據，依照新法，其設定權限如下(xià)：

　　1、可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行爲、種類和幅度範圍内，對行政處罰作出具體(tǐ)規定。

　　2、尚未制定法律、行政法規的，可以設定警告、通報批評或一(yī)定數額罰款的行政處罰。根據國務院1996年4月發布的《關于貫徹實施<中(zhōng)華人民共和國行政處罰法>的通知(zhī)》（國發[1996]13号），部門規章對非經營活動中(zhōng)的違法行爲，設定罰款不得超過1000元；經營活動中(zhōng)的違法行爲，有違法所得的，設定罰款不得超過違法所得的3倍，但最高不得超過3萬元，沒有違法所得的，設定罰款不得超過1萬元。超過上述限額的，應報國務院批準。

　　3、可以通過部門規章，在生(shēng)态環境部門法定權限内書(shū)面委托符合條件的組織實施行政處罰。

　　4、行政處罰由違法行爲發生(shēng)地的行政機關管轄。部門規章可以另行規定管轄機關。

　　5、違法所得是指實施違法行爲所取得的款項。部門規章可以另行規定對違法所得的計算方式。

　　6、部門規章可以在新法第32條或第63條範圍外(wài)，規定其他應當從輕或者減輕行政處罰的情形，或者應當組織聽(tīng)證的情形。

　　7、生(shēng)态環境部門應當自行政處罰案件立案之日起90日内作出行政處罰決定。部門規章可以另行規定處罰期限。

　　第二，“沒收違法所得”的含義

　　生(shēng)态環境法律法規中(zhōng)，“沒收違法所得”是比較常見的處罰措施。但如何界定“違法所得”，曆來存在不同看法。全國人大(dà)常委會法工(gōng)委于2005年12月作出的《關于申請解釋固體(tǐ)廢物(wù)污染環境防治法第七十七條有關規定的答複意見》提出，固體(tǐ)廢物(wù)污染環境防治法對無經營許可證或者不按照經營許可證規定從事收集、貯存、利用、處置經營活動規定的“沒收違法所得”，是指沒收違法行爲人違法收集、貯存、利用、處置危險廢物(wù)所獲得的收益。

　　生(shēng)态環境部門在執法實踐中(zhōng)，基本上是按照上述法工(gōng)委的解釋來把握。問題是，如果按照“收益”來界定“違法所得”，就要核減違法行爲人必要合理的正常成本支出。如何計算其成本？如何核減？這給生(shēng)态環境部門的執法帶來了較大(dà)影響。一(yī)些極端的案件，比如要按照違法所得的倍數來處罰的情況下(xià)，如果違法行爲人沒有明顯的獲利，處罰就淪爲空談。

　　新法第28條規定：“違法所得是指實施違法行爲所取得的款項。法律、行政法規、部門規章對違法所得的計算另有規定的，從其規定。”這一(yī)規定明确了以下(xià)幾點：

　　1、違法所得不是違法行爲人獲得的收益，而是實施違法行爲所取得的款項，原則上不需要核減其成本支出。

　　2、法律法規和部門規章可以對違法所得的計算另行規定。現行的生(shēng)态環境法律法規和部門規章中(zhōng)，尚無違法所得計算的例外(wài)規定。

　　3、有違法所得的，除依法應當退賠的外(wài)，均應予以沒收。據此，沒收違法所得與責令當事人改正或者限期改正違法行爲一(yī)樣，成爲實施行政處罰時應當同步考慮的。當然，由于“沒收違法所得”屬于獨立的行政處罰，生(shēng)态環境部門執法時，仍應按照相關法律法規的規定作出處罰決定。

　　第三，行政處罰的主體(tǐ)資(zī)格

　　新法第38條規定，行政處罰沒有依據或者實施主體(tǐ)不具有行政主體(tǐ)資(zī)格的，行政處罰無效。據此，生(shēng)态環境部門實施行政處罰，必須要行政主體(tǐ)适格。不具有主體(tǐ)資(zī)格的内設機構、派出機構、受委托實施處罰的組織等，不得以自己的名義實施行政處罰，否則，行政處罰無效。

　　生(shēng)态環境部門垂直管理體(tǐ)制改革後，執法實踐中(zhōng)最突出的問題，莫過于縣級生(shēng)态環境部門的處罰權。按照“垂改”要求，縣級生(shēng)态環境部門成爲市級生(shēng)态環境部門的派出機構，在沒有明确法律法規授權的領域，派出機構不能以自己的名義實施行政處罰。這給生(shēng)态環境部門執法帶來了較大(dà)困擾，也不符合生(shēng)态環境保護綜合行政執法的改革方向，迫切需要通過制修訂相關法律法規來解決。

　　此外(wài)，對生(shēng)态環境部門的執法人員(yuán)而言，新法規定，必須取得執法資(zī)格，并在執法過程中(zhōng)出示執法證件。未取得執法證件從事執法工(gōng)作的，不僅影響處罰決定的效力，還應當依法給予處分(fēn)。

　　第四，行政處罰的證據規則和程序要求

　　新法在處罰的證據規則和保障程序公正方面作了很多新的規定。對生(shēng)态環境部門而言，以下(xià)幾點需要重點關注：

　　1、新法第46條确立了行政處罰領域的“非法證據排除規則”，以非法手段取得的證據，不得作爲認定案件事實的根據。生(shēng)态環境部門執法時，務必要以合法的手段來收集和固定證據，否則将直接影響案件事實的認定。

　　2、新法第40條規定，證據不足的，不得給予行政處罰。生(shēng)态環境部門實施行政處罰，務必充分(fēn)收集固定證據，形成完整的證據鏈，方可作出處罰決定。

　　3、新法第44條規定，行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知(zhī)當事人拟作出的行政處罰内容及事實、理由、依據，并告知(zhī)當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽(tīng)證等權利。特别要注意的是，告知(zhī)當事人行政處罰的内容是新增的。據此，生(shēng)态環境部門作出行政處罰事先告知(zhī)書(shū)時，不能簡單描述爲“拟作出行政處罰”，必須告知(zhī)處罰的内容。同時，還要告知(zhī)當事人陳述、申辯等權利，符合聽(tīng)證條件的要告知(zhī)聽(tīng)證權利。

　　4、新法第54條規定，符合立案标準的，行政機關應當及時立案。實踐中(zhōng)，有的生(shēng)态環境部門不重視立案程序，甚至有不立案而直接作出處罰決定的情形。新法生(shēng)效後，不履行立案程序，将可能影響處罰決定的效力。

　　5、新法第38條規定，違反法定程序構成重大(dà)且明顯違法的，行政處罰無效。據此，對導緻行政處罰無效的程序違法，需構成重大(dà)且明顯違法。但新法的這一(yī)規定，并不意味着處罰程序可以存在瑕疵。一(yī)般的處罰程序瑕疵或違法，雖然不構成處罰無效，但仍有可能被法院撤銷處罰決定或确認其違法。

　　第五，行政處罰“三項制度”

　　1、公示制度。新法第39條規定：“行政處罰的實施機關、立案依據、實施程序和救濟渠道等信息應當公示。”不公示的，可能涉嫌不履行法定職責。

　　2、全過程記錄制度。新法第47條規定：“行政機關應當依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啓動、調查取證、審核、決定、送達、執行等進行全過程記錄，歸檔保存。”

　　3、重大(dà)處罰決定法制審核制度。新法第58條規定了處罰決定應當進行法制審核的四種情形，包括涉及重大(dà)公共利益的；直接關系當事人或者第三人重大(dà)權益，經過聽(tīng)證程序的；案件情況疑難複雜(zá)、涉及多個法律關系的；以及法律、法規規定應當進行法制審核的其他情形。未經法制審核或者審核未通過的，不得作出決定，否則可能構成程序違法。

　　生(shēng)态環境部已于2019年5月印發《關于在生(shēng)态環境系統推進行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大(dà)執法決定法制審核制度的實施意見》（環辦執法[2019]42号），明确了相關具體(tǐ)要求。

　　第六，行政處罰決定的公開(kāi)要求

　　新法第48條規定：“具有一(yī)定社會影響的行政處罰決定應當依法公開(kāi)。”據此，行政處罰決定的公開(kāi)要求，僅限于具有一(yī)定社會影響的行政處罰決定，不要求所有的行政處罰決定都必須公開(kāi)。

　　第七，行政處罰的期限

　　《環境行政處罰辦法》規定，環境保護行政處罰案件應當自立案之日起的3個月内作出處理決定。對該3個月期限，實踐中(zhōng)存在不同理解。

　　有的觀點認爲，由于現行的《行政處罰法》并沒有對行政處罰的期限作出規定。《環境行政處罰辦法》作爲部門規章規定的3個月處罰期限，隻是生(shēng)态環境部門基于提高行政效率的角度，對自身行爲的規範，不具有強制性。另一(yī)種觀點認爲，部門規章的規定對行政機關是有約束力的，特别是涉及期限等規範行政權力行使的規定，行政機關應當遵守。違反上述規定的，應當承擔相應的法律後果。司法機關基本上秉持後一(yī)種觀點。

　　此次《行政處罰法》修訂，對行政處罰的期限作了明确規定，行政機關應當自行政處罰案件立案之日起90日内作出行政處罰決定。生(shēng)态環境部門，應當嚴格按照上述規定執行。

　　第八，處罰不得與考核、考評挂鈎

　　新法第74條規定，罰款、沒收的違法所得或者沒收非法财物(wù)拍賣的款項，不得同作出行政處罰決定的行政機關及其工(gōng)作人員(yuán)的考核、考評直接或者變相挂鈎。這是對行政機關抑制執法沖動，濫用行政處罰權的限制性規定。近年來，爲加大(dà)對違法行爲的打擊力度，生(shēng)态環境法律法規中(zhōng)規定的罰款數額大(dà)幅度增長。各級生(shēng)态環境部門務必要嚴格依法履職，不得濫用行政處罰，更不能将罰款作爲“創收”手段，确保行政處罰在法治的軌道上運行，實現依法治污。

轉自：中(zhōng)國環境

作者系生(shēng)态環境部法規與标準司法規處處長