解讀“十四五”固廢規劃：西部5省可建填埋場，廚餘堆肥迎來第二春？

近期，環保圈被一(yī)則《“十四五”城鎮生(shēng)活垃圾分(fēn)類和處理設施發展規劃》（下(xià)稱《“十四五”固廢規劃》）的通知(zhī)文件刷屏了。

作爲“十四五”時期固廢領域的頂層規劃，這則政策文件是由發改委、住建部聯合印發，起草單位是發改委環資(zī)司，它隸屬于發改委，全稱是發改委資(zī)源節約和環境保護司，主要負責拟定和組織實施綠色發展相關戰略、規劃和政策，承擔國家應對氣候變化及節能減排工(gōng)作領導小(xiǎo)組有關節能方面的具體(tǐ)工(gōng)作。

稍加留意就會發現，很多與節能環保相關的政策文件，均是出自發改委環資(zī)司之手。

例如今年1月的《關于污水資(zī)源化推進污水資(zī)源化利用的指導意見》，以及去(qù)年8月的關于印發《城鎮生(shēng)活垃圾分(fēn)類和處理設施補短闆強弱項實施方案》（下(xià)稱《補短闆強弱項方案》），還有2017年1月的《“十三五”全國城鎮生(shēng)活垃圾無害化處理設施建設規劃》（下(xià)稱《“十三五”固廢規劃》），這些政策文件都标注了“發改環資(zī)”字号。

同是發改委環資(zī)司起草的文件，此次《“十四五”固廢規劃》文件，與《“十三五”固廢規劃》相比有何不同？與去(qù)年8月印發的《補短闆強弱項方案》相比，又(yòu)做了哪些方面的改動？這些改動背後又(yòu)說明了什麽問題，将怎樣影響市場格局和未來走向？今日，筆者試着簡要分(fēn)析一(yī)下(xià)。

  01  突出垃圾“資(zī)源”屬性，“飛灰、滲濾液、沼渣、爐渣”提上日程

       首先談一(yī)下(xià)通讀《“十四五”固廢規劃》之後的3點感受。

感受  01

《“十四五”固廢規劃》突出垃圾的“資(zī)源”屬性，首提“70萬噸/日、60%”目标。

相比《“十三五”固廢規劃》在城鎮生(shēng)活垃圾無害化設施“大(dà)做文章”，注重建焚燒廠以解決後端“垃圾圍城”的困境。《“十四五”固廢規劃》文件更具全局觀，更加從“全産業鏈”考慮。

從前端的分(fēn)類投放(fàng)收集，中(zhōng)端的分(fēn)類壓縮轉運，到後端的分(fēn)類處置，規劃全方面考慮了生(shēng)活垃圾應該如何規範處置，而且還突出了生(shēng)活垃圾的“資(zī)源”屬性，強調要讓生(shēng)活垃圾資(zī)源化、減量化，注重資(zī)源回收和兩網融合。

稍加留意就會發現，相比《“十三五”固廢規劃》，《“十四五”固廢規劃》文件增加了分(fēn)類投放(fàng)、分(fēn)類收集、分(fēn)類轉運以及生(shēng)活垃圾可回收資(zī)源化等章節内容，主要是配合全國垃圾分(fēn)類工(gōng)作，補齊垃圾分(fēn)類收運、資(zī)源化利用水平短闆。

在具體(tǐ)的量化指标上，《“十四五”固廢規劃》文件提出，到2025年底，全國城市生(shēng)活垃圾資(zī)源化利用率要達到60%左右，分(fēn)類收運能力要達到70萬噸/日左右。

在清華大(dà)學環境學院教授劉建國看來，生(shēng)活垃圾60%資(zī)源化利用率的指标屬于首次提出，體(tǐ)現了鮮明的資(zī)源化導向，但是目前尚無明确定義和科學算法。

他預計，符合一(yī)定标準的焚燒發電(diàn)和生(shēng)化處理、規範的可回收物(wù)回收利用、填埋氣收集利用都将按一(yī)定權重納入資(zī)源化利用的統計範圍。

感受  02

《“十四五”固廢規劃》敢于“直面問題”，“飛灰、滲濾液、沼渣、爐渣”提上日程。

相比《“十三五”固廢規劃》及《補短闆強弱項方案》，《“十四五”固廢規劃》文件在充分(fēn)肯定過去(qù)5年成績的基礎上，又(yòu)對目前存在的突出問題進行了準确剖析。

一(yī)方面，《“十四五”固廢規劃》文件指出了現有收運和處理設施體(tǐ)系難以滿足分(fēn)類要求、垃圾處理區域發展不平衡問題突出、存量填埋設施風險高隐患大(dà)、回收行業小(xiǎo)散亂、廚餘垃圾資(zī)源化消納不暢、垃圾處理費(fèi)征收難度大(dà)等行業共性難題。

另一(yī)方面，規劃又(yòu)對生(shēng)活垃圾處理設施産生(shēng)的新廢物(wù)，比如處理過程中(zhōng)排放(fàng)的廢氣、滲濾液，處理後産生(shēng)的飛灰、爐渣、沼液、沼渣等去(qù)處，都有了一(yī)定的“安排”。

比如，對于垃圾焚燒飛灰的處理，就強調合理布局生(shēng)活垃圾焚燒飛灰處置設施，特别指出要規範水泥窯協同處理設施建設，強化飛灰填埋區防水防滲，鼓勵有條件的地區開(kāi)展飛灰熔融技術應用和飛灰深井貯存技術應用，鼓勵飛灰中(zhōng)重金屬分(fēn)離(lí)回收開(kāi)發應用。

對于垃圾滲濾液的處理，對于具備納管排放(fàng)條件的地區或設施，在滲濾液經預處理後達到環保和納管标準的前提下(xià)，推動達标滲濾液納管排放(fàng)，同時積極推動構建滲濾液多元化處理技術體(tǐ)系，改變傳統單一(yī)膜分(fēn)離(lí)處理工(gōng)藝。

對于沼渣及堆肥，強調沼渣可與園林垃圾等一(yī)起堆肥處理，作爲園林綠化肥料或土壤調理劑實現土地利用，解決好沼渣及堆肥在農業、林業生(shēng)産中(zhōng)應用的"梗阻"問題，同時對于堆肥處理設施能力不足、具備焚燒處理條件的地區，可将沼渣預處理脫水幹化後焚燒處理。

對于爐渣，鼓勵垃圾焚燒設施就地或就近建設爐渣資(zī)源化利用設施，推動爐渣用于建材骨料生(shēng)産、路基填充材料、填埋場覆蓋物(wù)等建材利用試點示範，減少或避免焚燒爐渣進入填埋設施。

“對飛灰、滲濾液、沼渣及堆肥、爐渣等二次污染物(wù)如何妥善處置，主管部門如此大(dà)篇幅，這麽系統強調還是頭一(yī)例！”一(yī)位從事固廢行業研究人士談到。

在他看來，之所以這麽做，一(yī)方面可能是迫于環保督察的高壓态勢，近年來環保督察屢屢曝光垃圾處置亂象，如飛灰亂填、滲濾液違規排放(fàng)等；另一(yī)方面，随着環保技術的逐步成熟，垃圾資(zī)源化已越來越成爲共識，沼渣和爐渣經過特殊工(gōng)藝處理，都可以變廢爲寶。

感受  03

《“十四五”固廢規劃》“精準施策”，既強調技術差異化，又(yòu)考慮因地制宜。

相對于《“十三五”固廢規劃》以及《補短闆強弱項方案》一(yī)味推崇垃圾焚燒，《“十四五”固廢規劃》文件在對待垃圾焚燒、垃圾填埋、廚餘垃圾資(zī)源化技術工(gōng)藝等方面更加科學，既強調垃圾填埋的"兜底保障"功能，又(yòu)着力解決廚餘垃圾處理資(zī)源化，還考慮到各地區之間财政能力、人口、垃圾量的差異，精準施策，因地制宜。

印象最深的有“兩處”：

一(yī)是在适度規劃建設垃圾填埋兜底設施中(zhōng)提到，西藏、青海、新疆、甘肅、内蒙古等省（區）的人口稀疏地區，受運輸距離(lí)、垃圾産生(shēng)規模等因素制約，經評估暫不具備建設焚燒設施條件的，可适度規劃建設符合标準的兜底保障填埋設施。

換句話(huà)說，政策雖然規定不再規劃和新增垃圾填埋場，但是諸如西部偏遠省市，人口稀少、垃圾産量又(yòu)少，運距又(yòu)遠，經評估建小(xiǎo)型焚燒廠經濟性又(yòu)差，可以适度建設垃圾填埋場。

這相當于對西部偏遠地區規劃建設垃圾填埋場“撕開(kāi)”了一(yī)個口子，政策上給予了寬容。

二是對待廚餘垃圾處理設施建設，由《補短闆強弱項方案》“因地制宜”到《“十四五”固廢規劃》“有序推進”，着力解決資(zī)源化産品出路問題，以集中(zhōng)處理爲主，分(fēn)散處理爲輔。

從“因地制宜”到“有序推進”，雖然隻有四字之差，但是卻暗含主管部門态度轉變，後文将詳細介紹，暫不累贅。

  02 焚燒項目放(fàng)緩，廚餘垃圾堆肥迎來“第二春”？

作爲政策指導文件，牽一(yī)發而動全身，先鼓勵誰，先推動誰，先發展誰，先不發展誰，背後影響的是整個行業的市場格局及未來走向。

從2016年的《“十三五”固廢規劃》，到去(qù)年8月《補短闆強弱項方案》，再到如今出台的《“十四五”固廢規劃》文件，措辭的改動、章節内容删減，既體(tǐ)現了主管部門結合垃圾分(fēn)類大(dà)形勢，與時俱進的指導思想，也傳遞出諸多變動信号，值得業内人士仔細品讀其中(zhōng)的“韻味”。

變化  01

300噸/日臨界線被删去(qù)，西部偏遠地區可建垃圾填埋場？

在千噸級以上垃圾焚燒項目越來越少的情況下(xià)，在垃圾焚燒新增市場下(xià)沉到縣域級以後，業内人士不得不将眼光轉向縣域級小(xiǎo)焚燒廠，開(kāi)始讨論多大(dà)規模上馬焚燒項目經濟性最好。

去(qù)年8月三部委聯合印發的《補短闆強弱項方案》明确提到，生(shēng)活垃圾日清運量超過300噸的地區，要加快發展以焚燒爲主的垃圾處理方式；不足300噸/日的地區，則要鼓勵跨區域、統籌合建設焚燒處理設施。

于是，300噸/日的小(xiǎo)焚燒廠就成了是否上馬焚燒處理設施的“臨界線”，還一(yī)度引發行業人士的熱議。

《補短闆強弱項方案》有關垃圾焚燒處理的表述

在看完《補短闆強弱項方案》政策文件，有業内人士在朋友圈寫道，“這是硬推垃圾焚燒，量不足，跨地區合建也要上焚燒設施，之前文件還不鼓勵垃圾清運量300噸/日地區建小(xiǎo)型焚燒廠，真是此一(yī)時彼一(yī)時！”

還有的固廢投資(zī)商(shāng)說，政策上是鼓勵興建小(xiǎo)型焚燒廠，但不代表社會資(zī)本真的會去(qù)投，因爲500噸以下(xià)的小(xiǎo)項目投資(zī)回報期長、盈利水平弱，操作不好很容易賠本，最大(dà)的硬傷是入爐量不足 ，所以不見得這是一(yī)塊人人都會争搶的“香饽饽”。

然而筆者欣喜地看到，此次下(xià)發的《“十四五”固廢規劃》文件，不僅删去(qù)了300噸/日以下(xià)的臨界點，隻保留“垃圾清運量大(dà)于300噸/日地區，鼓勵跨區域共建焚燒設施”的字句，還對西部偏遠省市，如西藏、青海、新疆、甘肅等人口稀少，運距又(yòu)遠、焚燒經濟型不好的地區，适度新建垃圾填埋場兜底保障。

這樣就體(tǐ)現了政策的靈活性，不再“一(yī)刀切”，也更加符合市場的實際。

變化  02

新增項目雖放(fàng)緩，但“十四五”仍有22萬噸/日焚燒空間。

細心觀察《“十四五”固廢規劃》文件數據，除了首次提出“到2025年底，全國生(shēng)活垃圾資(zī)源化要達到60%，全國垃圾分(fēn)類收運能力要達到70萬噸/日”以外(wài)，結合目前全國垃圾收運能力以及資(zī)源化利用指标，這兩個數據對環衛行業、資(zī)源再生(shēng)都是極大(dà)利好，市場空間被繼續放(fàng)量，唯獨垃圾焚燒規模被縮減。

爲什麽這麽說呢？先看《“十三五”固廢規劃》和《“十四五”固廢規劃》文件提到的兩組數據。

“十三五”期間，規劃的是51萬噸/日新增焚燒處理能力；而《“十四五”固廢規劃》則提出，到2025年底，焚燒處理能力要達到80萬噸/日。

按照目前58萬噸/日實際處理能力測算，“十四五”期間隻剩下(xià)22萬噸/日新增市場空間，遠低于“十三五”期間51萬噸/日的規模，減少了29萬噸/日。

《“十四五”固廢規劃》文件有關垃圾資(zī)源化、收運及焚燒能力的表述

其實早在去(qù)年，筆者通過對比近兩年全國各省市釋放(fàng)的垃圾焚燒項目，就注意到了高速增長的垃圾焚燒在2019年達到高潮後，未來幾年市場空間将大(dà)幅度萎縮，并撰寫相關文章（詳情查閱：《變天了！2020垃圾焚燒新項目減少四成，“十大(dà)”吃掉64%市場份額》和《光大(dà)無新增，地方國資(zī)花樣入局！一(yī)季度垃圾焚燒有哪些新趨勢？》）

焚燒增速放(fàng)緩的原因很簡單，一(yī)方面是由于大(dà)中(zhōng)城市焚燒能力趨近飽和，市場逐步向縣鎮下(xià)沉，但整體(tǐ)來看，縣鎮項目體(tǐ)量較小(xiǎo)，同時受制于财政能力、垃圾量、運距等因素的考量，對社會資(zī)本方吸引力不足；另一(yī)方面則是國補退坡惹得禍，多出的處理費(fèi)讓本就不發達縣鎮“望而卻步”。

變化  03

從“廚餘可焚燒”到着力解決“資(zī)源化”，堆肥的“第二春”？

縱觀去(qù)年8月的《補短闆強弱項方案》和本次出台的《“十四五”固廢規劃》文件，筆者認爲，最大(dà)的變動莫過于對分(fēn)類後的廚餘垃圾如何妥善處置，特别是主管部門對廚餘資(zī)源化态度有了重大(dà)轉變。

去(qù)年三部委下(xià)發《補短闆強弱項方案》後（重點看下(xià)圖标紅處），不少業内人士提出質疑說，“分(fēn)了半天，政策上允許廚餘垃圾可納入現有焚燒設施統籌處理，那垃圾分(fēn)類效果豈不是大(dà)打折扣？爲何不想着解決廚餘垃圾後端資(zī)源化消納，一(yī)股腦的混合焚燒？”

《補短闆強弱項方案》關于廚餘垃圾設施建設的表述

還有人表示，主管部門可能已經意識到廚餘垃圾資(zī)源化路徑不太好走，也可能“吃了上一(yī)階段餐廚百城試點的虧”，所以才會在《補短闆強弱項方案》中(zhōng)提出，對于尚未出台垃圾分(fēn)類法規的地區，以及廚餘垃圾資(zī)源化産品缺乏消納途徑的地區，允許廚餘垃圾納入現有焚燒設施統籌處理。

但是在資(zī)源化倒逼下(xià)，《“十四五”固廢規劃》文件》對廚餘垃圾處置設施做出了很大(dà)改變。一(yī)是總體(tǐ)定位由之前的“因地制宜”到如今的“有序推進”，意味着未來五年，廚餘垃圾處置設施推行力度和速度要比以前提速了；二是對廚餘垃圾資(zī)源化處理方式，如好氧堆肥工(gōng)藝，主管部門态度由之前“廚餘可焚燒”，到如今着力解決堆肥工(gōng)藝中(zhōng)沼液、沼渣等産品在農業、林業生(shēng)産中(zhōng)應用的“梗阻”問題，态度有了明顯的轉變。

《“十四五”固廢規劃》文件有關廚餘垃圾設施建設的表述

可喜的是，在新修訂的《有機肥料NY/T525-2021》标準中(zhōng)，此次修訂給廚餘垃圾堆肥留了“後路“。标準第4.1條規定，“有機肥料生(shēng)産原料應遵循“安全、衛生(shēng)、穩定、有效”的基本原則，禁止選用粉煤灰、鋼渣、污泥、生(shēng)活垃圾（經分(fēn)類陳化後的廚餘廢棄物(wù)除外(wài)）……等存在安全隐患的禁用類原料”。

這意味着，經過分(fēn)類陳化後，達标的廚餘垃圾堆肥有望被允許農用，一(yī)直被業内诟病的廚餘垃圾資(zī)源化路徑有望走通，堆肥工(gōng)藝有望在“十四五”期間迎來發展的第二波“春天”！